政府性隱性債務包括哪些（怎麼查有政府隱性債務）
近期，經國務院批准，分別在廣東、上海開展全域無地方政府隱性債務試點工作，這是規範地方政府債務管理的重要舉措，也是落實黨中央、國務院防範化解隱性債務風險長效機制。筆者借地方存量隱性債務加快化解之際，談談有關政府隱性債務化解和防範的幾個問題。
PART1
何為地方政府債務化解的上下半場？
我國地方政府債務化解分為兩個階段，有的學者稱為“上下半場”，即上半場是2018年以前化解地方政府性債務，下半年是2018年之後化解地方政府隱性債務。
（一）化解地方政府性債務
所謂政府性債務是地方政府負有償還責任債務及因擔保形成或有債務總稱，是指2015年1月修訂後《預演算法》實施之前，地方政府缺乏舉債融資渠道，而通過政府部門、企事業單位替代政府為公益性專案融資舉債，由財政資金兜底償還或政府為融資主體提供擔保所形成的債務，即政府債務和或有債務。政府性債務是截至2014年12月31日之前的債務，是在中央和地方事權和財權還不匹配，地方政府缺乏融資渠道情況下所形成的，此債務的存在有其客觀制度性。從全國範圍來看，融資平臺公司在政府性債務中所佔比較高，接近50%的比例。從2015年-2018年開始化解這部分債務，化解政府性債務是在清理甄別認定的基礎上，主要通過發行政府置換債券置換此債務，即在債權人同意前提下，將融資平臺公司等企業為純公益性專案融資轉為政府債務，當年，全國地方政府負有償還責任的債務規模為15.4萬億，2018年前這部分債務基本置換完成。
（二）化解地方政府隱性債務
2018年至今是政府債務化解的下半場，是化解地方政府隱性債務，何為地方政府隱性債務呢？隱性債務是相對與顯性債務（法定政府債務），是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或承諾以財政資金償還及違法提供擔保等方式舉借的債務，即構成地方政府承諾的中長期支出責任和擔保形成的或有債務責任。2015年以來隨著修訂《預演算法》實施，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）明確規定：地方政府只能通過債券形式在預算內舉借債務和推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），但許多地方在預算不足和PPP模式不能滿足需求時，繼續通過地方融資平臺為公益性專案融資舉債，或通過PPP專案、政府投資基金、政府購買服務及違規擔保的方式構成政府固化支出責任所形成隱性債務。對於地方政府隱性債務的規模官方沒有公佈，有的研究智庫保守估計在30萬億元左右。由於隱性債務透明度不高、範圍較廣，若管理和監管不當，很容易觸發財政風險甚至可能構成金融風險隱患。在2018年《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發[2018]27號） ,《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於印發<地方政府隱性債務問責辦法>的通知》（中辦發[2018]46號）頒發之後，開始進入隱性債務化解期，按照《意見》要求地方需用5—10年完成隱性債務化解。
PART2
以專項債券化解隱性債務意味什麼？
本輪地方隱性債務化解方式，根據財政部《地方全口徑債務清查統計填報說明》提出將化解方式分為六類：安排財政資金償還；出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；利用專案結轉資金、經營收入償還；合規轉化為企業經營性債務；通過借新還舊、展期等方式償還；採取破產重整或清算方式化解。這說明地方隱性債務的化解和之前政府性債務的化解有明顯區別，本輪隱性債務主要通過存量財政和市場化方式化解，而不是大規模置換化解。
但我們注意到，2021年10月廣東省成功發行了再融資一般債券（六期～八期）和再融資專項債券（十期～十一期），該批債券發行規模合計751.63億。根據債券募集資金投向，本次發行再融資債券均用於償還存量債務。據專業人士分析：廣東發行的752億元再融資債明確表示是用於償還存量債務，這與此前各地發行用於償還隱性債務的再融資債表述一致，因此752億再融資債應該是用於償還隱性債務。
那麼，以專項債券化解地方政府隱性債務,
這意味著什麼呢？
一是以專項債券化解地方隱性債務不違反“地方債務中央不救助”的原則。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）強調：“要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。雖然我國地方政府再融資債券是為償還到期地方政府債券因專案收益不足而發行融資的，但從實踐來看，2021年開始有的新發行的再融資債券資金用途開始轉變為償還政府存量債務了，但這沒有改變中央政府對地方債務不救助的原則，地方政府在預算內發行籌資償還其存量債務。
二是“全域無隱性債務試點”開始，意味著全國政府隱性債務清零時間點會提前。2018年中發27號文要求各省用5-10年將政府隱性債務化解完畢，但受到突如其來新冠疫情影響，經濟下行壓力加大，財政收入下降，地方政府尤其區縣級政府化解存量政府隱性債務面臨很大難度，有可能在10年內無法使區域內政府隱性債務“清零”。在此背景下，國務院先選擇廣東、上海兩個財力比較好的省市開展試點先行，相信今後還會有省市跟進試點和發行再融資債券。但通過發行地方政府再融資債券置換存量債務應該是財力比較好地區，政府要有發債空間，專案建設和化解債務都會使用一定的政府債券，對於債務率較高的地區，在現有的債務額度下難以實施，除非全國人大批准提高地方政府債務限額。
三是讓地方政府隱性債逐步“顯性化”已成為可能。自2018年以來，在嚴監管、必問責背景下，堅決遏制隱性債增量，對違法違規舉債融資行為，發現一起、問責一起，我國地方政府隱性債務總額和風險得到基本控制。目前，地方政府尤其是區縣級政府和融資平臺公司對防範政府隱性債務在政治站位、思想認識都有明顯提高，並採取積極有效防範控制，地方政府隱性債逐步“顯性化”已經成為可能。我們相信繼廣東再融資一般債券（六期～八期）和再融資專項債券（十期～十一期）之後，還會有地方政府發行置換存量隱性債務債券。但防範政府隱性債務不能等債務出現了再去化解，而要繼續保持強監管高壓態勢，要防止隱性債死灰復燃，要從源頭上杜絕隱性債務，關鍵是釐清政府和企業債務邊界，堵住政府隱性債務渠道。
PART3
怎樣釐清政府與融資平臺公司債務邊界？
有資料顯示：2015年1月-2018年8月通過地方融資平臺公司形成政府隱性債務佔到總債務的80%左右，令人深思。當前，在政府債務監管日趨嚴格，紅線越來越多情況下，要進一步釐清政府和融資平臺公司債務邊界，搞清楚在基建中政企合法合規的投融資模式，既充分用好財政資金支援，又防止財政資金兜底和剛性支付，合理釋放轉型後公益類國企市場化融資機制，成為當前防範政府隱性債務的關鍵。筆者認為應該從以下幾個方面入手：
（一）規範政府對融資平臺公司注資行為
政府作為融資平臺公司股東，大多數是獨資股東，注資是股東加大投入，增強企業資金實力有效途徑。但為融資平臺公司注資要規範，必須依法嚴格確保公司資產的真實有效，必須具備真實足額的資本金注入。除了財政資金和經營性國有資源資產外，諸如市政道路、防洪設施、公立學校、市政大樓、公立醫院、公園、事業單位資產等公益性資產是不能注入融資平臺公司，公益性資產對市場化企業屬於無效資產。早在2010年國家發改委關於申請發債的融資平臺公司若有注入公益性資產的，在計算髮債規模時，必須從淨資產規模中予以扣除。
因此，純公益性資產不能作為出資注入到融資平臺名下，一方面造成企業資產數額虛高不實，另一方面，企業利用其抵押融資時，由於資產本身缺乏現金流，會形成融資風險。而非公益性資產、收費權、國有股權是可以注入，通過有效資產注入加大對融資平臺公司投資，形成較好的資產結構。
（二）政府合理投資補貼和貸款貼息
按照《政府投資條例》規定政府投資四種方式，直接投資、資本金注入、投資補貼和貸款貼息。直接投資和資本金注入屬於政府投資專案，而投資補貼和貸款貼息雖然使用政府投資資金，但通常用於企業投資專案，它不屬於政府投資專案，是政府鼓勵和調動社會資本投資有效方式。
對於承擔公益性專案建設和投資運營的融資平臺公司，政府能以給予一定的納入預算的財政補貼或貸款貼息，這是合規的。從以下兩個相關政策可見一斑。
財建〔2017〕743號文指出：鼓勵地方國有企業對城市管理基礎設施等公益性行業加大投入；綜合採取安排財政資金、劃撥政府資產、國有資本投資運營公司資本配置、政府投資基金、政府和社會資本合作等方式，加大對公益性行業投入。
財金〔2018〕23號文也強調：國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息。專案現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程式的合規性和完備性。
因此，合法合規財政缺口補貼是城市基礎設施建設不可或缺資金來源，合法合規財政補貼主要體現在以下方面：一是財政補貼支援專案範圍合規。財政資金支援企業立項的專案性質一定是公益性，包括純公益性、準公益性和經營性專案，但不能支援商業性專案。如城市停車場雖然屬於經營性，但前提是公益性，政府可以專項債券支援。二是財政部門每年編制年度預算，並會同有關部門對補助資金支援專案合規性、有效性進行評估評價，要先預算後支出。三是要建立財政支出考核機制，財政不得有保本保收益等兜底安排，也不得承諾回購投資本金，也不得為專案提供擔保增信等 。
（三）採購授予特許經營權
當前，很多地區在基礎設施建設中，政府通過行政決議方式將政府出資建設專案直接授權屬地融資平臺或國有企業作為實施主體，比較典型是在片區綜合開發中應用，這是否合規呢？我們看政策怎麼說的，首先，《政府採購法》和《政府採購條例》及國家發改委《必須招標的工程專案規定》都要求不能直接指定實施主體，否則存在程式違規或無法通過審計的風險。其次，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令）第十五條規定：“實施機構根據經審定的特許經營專案實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。”最後，《公平競爭審查制度實施細則》（國市監反壟規〔2021〕2號），在市場準入和退出標準中明確，未經公平競爭不得授予經營者特許經營權，包括未採取招標投標、競爭性談判等競爭方式，直接將特許經營權授予特定經營者。
上述是國家相關部委的政策，近期，有的地方政府也頒佈相關政策，如《江蘇省關於規範融資平臺公司投融資行為的指導意見》（蘇政傳發〔2021〕94號）就明確要求：不得以行政決議方式違規將政府出資建設專案交由融資平臺公司籌資承建。《貴州省政府投資專案管理辦法》（2021年10月8日起施行）強調：政府不得授意或者以行政決議方式，違規將應當由政府出資建設的專案交由國有及國有控股企業籌資承建。《上海市城市更新條例》規定：市、區人民政府應當按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區域範圍內城市更新活動相適應的市場主體作為更新統籌主體。
因此，國家及地方政策要求通過競爭方式確定基礎設施和公用事業特許經營者，採購授予特許經營權是大勢所趨。實踐中，一些地區通過行政決議直接授權融資平臺公司或國企作為基礎設施專案實施主體是存在瑕疵。
（四）根據基礎設施建設專案性質確定合規模式
基礎設施建設專案分為公益性、準公益性和經營性，三種專案收益性不同其投融資模式也肯定不同，筆者結合目前新規政策就三類專案中政府和融資平臺公司合作模式及債務邊界進行闡述。
1.純公益性專案
對於無收益的公益性專案，應該明確政府和融資平臺合作邊界，專案沒有收益無法實現融資自求平衡，因此，專案建設資金需要財政統籌納入預算，由財政資金投入，在預算資金不足時可以由政府發行一般債券籌集資金。融資平臺不得為純公益性專案進行市場化融資，因為為純公益性專案融資最終會由財政資金償還，不符合當前政策規定，且這樣專案也難以獲得融資支援。
如審計機關調查發現，2020年初西部某融資平臺公司通過貸款採購疫情防控物資，貸款償還資金被納入財政預算，形成以財政資金償還政府隱性債務的問題，對形成新增政府隱性債務的問題負有直接責任，被紀檢部門追究相應責任。
對於融資平臺公司還款資金來源與地方財政直接或間接掛鉤的問題，銀保監發〔2021〕15號文要求：“不得違法違規提供實際依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支援的融資。”因此，對於單一純公益性專案只能是政府相關部門作為發包人，通過政府採購工程、裝置或服務，融資平臺公司可以代建制方式參與專案當中。若企業具備工程資質的城投公司，也可以EPC模式承擔工程建設。當然，在當地PPP財政支出佔比當年一般公共預算支出總額5%以下時，也可以通過PPP模式實施相應的純公益性專案。
2.準公益性專案
準公益性專案是有一定收益的公益性專案，分為兩類情形：一是對有一定收益且收益全部屬於政府性基金收入的重大專案，由地方政府發行專項債券融資，而不能開展市場化融資。如土地一級開發等專案（2019年下半年土地專項債券停發）。二是對有一定收益且收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入的公益性專案，可以部分財政資金投資，也可以通過發行地方專項債券籌集資金，此外，可由企業法人專案單位或專案公司根據剩餘專項收入向金融機構市場化融資。如高速公路專案其收入包括專案對應並納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入和專項收入（收費公路專案對應的廣告收入、服務設施收入、收費公路權益轉讓收入），這類專案除了發行債券外，融資平臺公司可利用專項收入進行市場化融資。
在規範資金來源之後，就是專案採用什麼樣的投融資模式，是直接關係到政府與融資平臺債務邊界。當然，從合規性來講，首選是PPP模式，PPP模式是在政府財政預算不足時首先可選擇模式，也是國家鼓勵優先使用的。但PPP專案能否使用政府專項債券支援呢？筆者認為：還難以實施，尤其專項債券作為PPP專案資本金的問題具有財政兜底和債務性資金充當資金嫌疑。至於專項債券不充當資本金，只是和PPP相結合，一直存在爭議。筆者不贊成專項債券和PPP專案結合，理由：一是PPP專案主要依靠社會資本投資運營，沒有必要使財政緊張的地方政府還要發債為PPP專案出資。二是專項債券是政府融資而來，政府需要承擔償還風險，若投入到PPP專案，不符合PPP模式在政府和社會資本之間合理分配風險的原則。三是既然規範的PPP模式要求不能以債務資金充當專案資本金，這條規定不只是對社會資本的，對政府投資仍然有效，其債務資金不能作為專案資本金 。
除了PPP模式，準經營性專案也可使用ABO模式，但ABO模式缺乏國家政策支援，一些地方在應用有隨意性，受到詬病，在債務嚴監管下，必須合規的使用。筆者在《ABO模式通過緩釋措施可降低政府債務風險》一文中提出四點措施。一是通過競爭性採購程式確定專案業主；二是需要納入預算和建立績效考核機制（政府為實施主體支付服務費時應納入預算管理並有績效機制，避免被認定為BT違規模式）；三是ABO模式在使用範圍要規範，應用在有運營的專案中，如軌道交通、養老、健康、醫療、水電氣熱等；四是城投公司參與ABO必須是市場化轉型後企業。
3.經營性專案
雖然是經營性專案，但具有公益性，這類專案有一定收益且收益只包括專項收入的公益性專案，比如城市停車場，主要收益來源於停車位收費收入和廣告費收入，收入均為專項收入，沒有政府基金性收入。這類公益性專案資金籌集既可以通過統籌財政預算資金和專項債券融資，也可由企業採用市場化融資方式進行投資運營，通過後期運營實現自收益平衡。對於有專項債券支援的經營性專案，相當於政府發債籌集資金以債務借給實施主體（融資平臺公司）或專案公司使用，以專案收益償還其債券本息。經營性專案可採用PPP、特許經營和ABO的投融資模式。
總之，全域無隱性債務試點只是跨出“清零”第一步，而隱性債務防範才是路漫漫其修遠兮。
2021年11月3日